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关于行政事业单位内部控制的探索
供稿人:计划财务科     发布时间:2018/9/13 14:37:36     阅读人数:355

20121129日,财政部以财会〔201221号印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》。该《规范》分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则665条,自201411日起施行。

《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《规范》)是我国对行政事业单位建立实施内部控制的强制规定,《规范》明确要求:“单位应当建立适合单位实际情况的内部控制体系并组织实施”。各行政事业单位应该按照要求,制定符合各单位实际情况的内部控制体系,保证各项政策的落实和执行,保证国有资产不流失,提高国有资产的使用效率。本文将以高速公路管理单位为例,探索行政事业单位的内部控制管理模式。

高速公路管理单位承担着我国高速公路及附属设施的规划、建设和维护工作,是保障我国高速公路日常运营的最基层力量。随着我国高速公路里程数的快速攀升高速公路的发展在国民经济中发挥着越来越大的作用,同时高速公路管理单位运营管理薄弱的问题也日益显露。把高速公路管护资金用好,提高高速公路管理水平,是内部控制的意义所在。内部控制主要是指为了提高经营管理效率、完成单位管理目标、实现资产的保值增值、有效整合和利用各种有限的资源,而采取的一系列内部控制过程。笔者将从以下几个方面探索高速公路管理单位的内部控制:

一、内部控制管理单位的特点

高速公路管理单位具有鲜明的行业特点,比如规模大、资产多、跨区域经营、管理难度大与其他事业单位相比,具体表现在以下三个方面:第一,系统内部职能多,既有公路项目建设养护又有交通行政监管执法,难以建立统一的管理模式;第二,承担着政府授权的行政管理职能,如高速公路超限罚款,路损赔偿等,影响着民众的切身利益和日常生活;第三,高速公路管理点多线长,基层单位众多,且地理位置相对分散,不便于集中监管。

鉴于以上特点,造成单位内部管理各项风险点多,每一个管理环节稍有疏忽便容易导致严重后果,给国家和人民带来不可挽回的经济损失。因此,近几年各高速公路管理单位不断加大内部控制制度建设力度,修正并完善内部控制机制,以期堵塞漏洞,消除隐患,保护国有资产的安全,进而改善组织的经营管理,提高组织的运营效率和效益。

二、内部控制的意义

1.有利于单位自身发展

随着社会主义市场经济的迅速发展,中国的交通运输业也逐渐发展并壮大起来,我国很多高速公路管理单位意识到建立一个完善的管理体系能更好地发展交通运输事业,同时它们也充分认识到在这管理体系中,会计核算和财务管理是需要重点控制的对象。加强内部控制,有助于进一步完善交通运输管理体系,有效保证会计信息真实可靠,资产安全完整等,促进交通运输业健康长远发展。

2.有利于保证各项决策和规章制度有序实施

内部控制是高速公路管理单位为贯彻执行国家方针政策和财经法规而采取相应的措施和手段。单位内部的各种决策以及各项规章制度,不仅是保证国家的方针政策和财经法规在单位得以贯彻的基础,也是高速公路管理单位各项业务顺利进行的纲领和规范,内部控制必须做到通过对各项业务活动的监督检查,来揭示单位内部的各种决策以及各项规章制度的实施情况,并及时纠正和制止偏离决策和制度的行为。因此,建立健全内部控制制度可以有效保证国家的方针政策、财经法规及单位内部各项决策和规章制度的有序实施。

3.有利于适应市场经济发展

当前,我国的市场经济面临着新的机遇与挑战,全球化的不断深入,让交通运输部门也面临着竞争的压力。虽然高速公路管理行业基本属于国家垄断,但是也应该针对市场的需求做出发展战略的调整。事业单位内部控制是政府现代化管理的手段,体现在风险预警、危机应对、预防腐败、财务审计等全方位管理水平的提升,在财务和会计方面也有了更高标准的要求。而内部控制体系设计之初就是为了提升企业或组织机构经济管理水平所诞生的。因此,通过加强事业单位的内部控制能够有效应对当前我国政府各机构由于财务和会计制度落后引起的管理效率低下问题,增强机关人员财务责任和风险意识,也为财政改革、福利待遇制度发展、会计核算以及经济审计等方面带来巨大推动力。建立健全高速公路管理单位的内部控制制度,对确保其正常运行和财务管理水平的提高具有十分重要的作用,同时也对高速公路管理单位更好地适应市场经济的发展奠定坚实的基础。

4.有利于更好服务人民群众

事业单位内部控制是政府职能转变的必然要求,伴随着我国市场经济的深化改革,国家越来越多注重市场在经济发展过程中的决定性作用,而政府的职能则逐渐由管理型向服务型进行过渡,政府越来越多地发挥着规范引导的作用。各事业单位,通过科学运用现代化的内部控制机制能够有效提升其服务能力,提升各种信息整合程度,高效发挥财务和会计资源在履行职责中的作用,以适应日新月异的国内外政治经济领域的变化。高速公路管理行业也是与人民群众息息相关的行业,由此可见,加强事业单位内部控制体系建设是事业单位职能转变的必然要求。

5.有利于保障国有资产不流失

一条高速公路,动辄成百上千公里,桥梁、隧道、隔离栅、监控设施、服务区、收费站星罗棋布,价值巨大。如何管理好这些巨额公路资产,使高速公路始终保持较好的运营状态,确保车辆快捷、舒适通行,这是高速公路管理单位的使命,但也是一项非常繁重的工作。内部控制制度的建立,能对高速公路资产进行有效监管,保障国有资产不流失,切实履行高速公路管理行业的职能。

综上所述,完善的事业单位内部控制体系,能够做到科学的资源配比,减少和预防国家财政的浪费,促进高速公路管理单位服务效率的提升,为应对社会发展打下坚实的基础。

三、存在的问题

《规范》实施两年多以来,许多高速公路管理单位在内部控制建设上取得了有效的进展,建立了内部控制制度和体系,但在内部管理中仍存在诸多问题,具体来说主要包括以下几个方面:

1.对内部控制认识不足,管理机制不完善

在高速公路管理单位里,部分负责人和大多数工作人员缺少对内部控制的认识与了解,认识不足主要表现在两个方面,一个是对于自身的运营风险认识不足,作为高速公路运营管理的法人单位,高速公路事业单位面临着高速公路的偿债风险、运营管控风险、施工安全风险等,这些风险对于高速公路事业单位的日常运营有着深远的影响;其次是对内部控制的作用认识不足,认为其只是属于会计或审计职能的一部分,仅仅将其作为财务部门的一个附加职责来看,因此对内部控制制度建立缺少重视,没有意识到建立科学完善的内部控制制度的重要性和必要性,内部控制仅仅存在于管理架构层面,尚未发挥实质性作用。

同时,现阶段多数单位没有形成真正意义上的内部控制管理机制,而是使用一般的财经法规制度代替内部控制制度,缺少明确的岗位责任制,职权不明确,责任范围不明确,程序方式不明确。即使部分单位建立了内部控制制度,也只是仅仅的建立而已,没有对内部控制制度的实施情况进行跟踪调查,未能充分发挥内部控制的作用。

2.会计核算不够规范,内部审计没有发挥应有的作用

有效的内部控制需要坚实的内部管理基础,目前部分高速公路管理事业单位财务管理制度仍不健全,财务会计基础工作仍较薄弱,会计核算不够规范,如:对原始凭证的审核不够仔细,使得部分原始凭证内容填写不完整;有些单位账面上存在的固定资产实际上不存在,实际正在使用的固定资产却没有及时的作价入账;资产在不同单位之间转移,相关手续却没有办理等。

形成以上情况的一个重要原因是部分单位内部还没有建立相应的内部审计机构,或虽然建立了内部审计机构,但徒有其形,没有充分发挥其实质作用。强化内部审计的职能,能够有效保证系统内部控制的顺利实施。内部审计工作既可以对单位工作中发生的经济活动实现全面和及时的监控,保证内部控制制度的完善,又在很大程度上保证了资产的安全和审计资料的可靠。目前,我国的内部审计工作逐渐发展成既能对管理工作进行纠错防弊,又能对管理过程进行控制和监督。

3.内部控制制度执行不力,内控人员业务水平较低

与企业内部控制体系相比,由于事业单位内部控制缺乏统一标准,部分单位的岗位设置与人员配备不恰当,人员兼职较多,业务交叉较杂,缺乏相互分离和相互制约,各个岗位之间缺少相应的协调和联系。很多事业单位的内部控制只是用来应付相关部门的审计和检查,所以对内部控制的执行情况置之不理。有些行政事业单位虽然意识到了内部控制的重要性,也制定了一套制度,但是却由于种种原因,忽视了其执行情况,在出现问题时,控制措施和奖惩也没有被严格执行,形成“有章不循、违章不究”的现象,导致制度体系形同虚设,被当成一纸空文,未能发挥其应有的作用。另外,在内控制度的监督方面,对大多数的基层单位而言,根本就没有设立相应的内部审计机构和人员,内部监督自然无从谈起。

同时,由于省财政厅组织的内部控制培训次数较少,远远无法满足各单位内部控制人员能力提升的需求,人员业务水平参差不齐,部分内部控制管理人员缺乏敏感性和分析辨别能力,难以最大化发挥其主观能动性。

4.预算控制制度不健全

预算控制是事业单位内部控制的核心内容,是对国家财务、事业单位资金进行有效管理的重要手段。虽然一些高速公路管理单位制定并实施了部门预算制度,但这些规章制度总体而言缺乏规范性、科学性、严谨性和计划性,控制制度的内容粗化不详细,在实际应用中缺少实用性,最终造成预算追加和变更现象,预算控制的作用未得以充分发挥。

5.内部控制不成体系,监督考核机制不健全

高速公路事业单位的内部控制普遍不成体系,这包括三方面的内容:其一,内部控制的组织架构不合理;其二,单位内部控制岗位设置没有按照内部控制的原则和要求来设立;其三,针对运营中关键管控点的控制措施不健全、不到位。

内部控制要求由单位主要负责人或决策层成员亲自领导,由专门的部门具体负责,但现实中往往是负责审计或财务的处室主管牵头,由财务或审计部门人员参与的一个部门性质的组织,这种组织架构无法承担起建立和维系整个单位系统性内控监管体系的重担,存在先天不足。内部岗位设置不合理表现在,内部控制原则需要严格分离的两个职责合并到一个岗位上,无法实现岗位和岗位之间的不相容分离。运营中的关键管控点控制措施不健全不到位,对内部管控风险点覆盖不全,如签章管理、合同管理、施工管理、采购管理等核心点的管控措施,要么措施不得力,要么缺乏监控措施,未形成系统化管控网络,更无法形成内控合力。

在市场经济高速发展的今天,大部分单位都已经认识到了内部控制制度建设的重要性,均设置了专门的内控机构。但是,却鲜有健全的对内部控制的考核机制,或者考核机构缺乏独立性和权威性,无法对单位各组织的工作效率进行评价,无法对资金的占用、使用等情况进行监督,这就削弱了工作人员执行内部控制的自觉性。同时,单位缺乏事后的监督评价机制,对已经发生的经济业务,没有及时地跟踪监督资金的使用情况。只有把内部控制制度和事后监督考核机制结合在一起,才能提高事业单位日常管理的办事效率。但是,大多数单位往往忽视了二者的结合,监督制度不完善直接影响执行力度和管理效率,不能形成完整的监督管理系统,而且,部分监督制度的设立没有实际实施,单一存留在表面,导致单位内部工作质量和效率表现不佳。

6.相关政策不到位

虽然《行政事业单位内部控制规范(试行)》自201411日开始实行,但近些年来,尚缺乏具有可参考操作的具体内部控制制度,缺乏可操作性的监督制约措施,相关内控政策仍不完善。

四、应对措施

从以上分析得出,由于管理理念不准确,外部环境不协调,相关政策不到位等,造成高速公路管理事业单位内控监督乏力的现状。只有建立健全单位各项内部控制制度,才能真正保护好各类资产的安全,增强信息数据的真实性和可信性,真正提高资金使用效益。联系事业单位内部控制的现实状况,针对上述高速公路管理事业单位在内部控制建设过程中存在的问题,建议从以下几个方面加以改进:

1.强化人员内部控制意识

提高事业单位人员——特别是管理层对风险控制与预防工作的认识程度是推动高速公路事业单位内部控制的首要工作,事业单位虽然是独立的法人单位,但因体制关系对外部经营压力不敏感,提高事业单位人员风险防范意识必须从根源出发,从思想层面加强单位领导及工作人员内部控制的意识。

首先,完善内部控制制度,加大内部控制重要性宣传力度,从根本上强化认识,发展经济效益和社会效益。其次,营造良好的内部控制环境,全面建设风险监控、评价与预警系统,切实有效的减少财务风险。最后,加强控制管理,强化重要部门内部控制意识和工作能力,落实工作责任。

2.完善内部控制管理机制

单位会计内部管理机制不完善是影响内部控制制度建立的关键,一个系统的稳定运行离不开良好的机制管理、流程操作和内部运营,所以要想顺利开展内部控制工作,完善内部控制管理机制,依据规章制度明确部门责任与义务是非常重要的。

首先,根据《会计法》和《内部会计控制规范》等相关法律法规,科学合理的建立完整的内部控制管理机制,最大限度的提高财政资金的使用效益。其次,加强单位内部管理绩效考核,通过会计内部管理效果与工资挂钩等方式,提高工作人员的管理热情。最后,强化预算编制,全面预算管理是内部控制的一种重要形式,主要包括编制预算、执行预算、预算考核和预算调控等,关系到事业单位的成本支出和效益收益,所以加强预算编制与管理有助于内部控制工作更加具体强化。

3.强化内部控制监督管理,提高工作人员综合素质

类似于内部审计部门的监督部门行使对整个单位监督管理的职能,加强落实控制执行的监督管理工作。高速公路管理事业单位会计内部监督是一个系统化的动态过程,监督体制的建立很重要,是保证监督管理行之有效的重要保障。

对于内部控制人员的培训教育一方面要立足于内部控制技能和专业理念的培训,使其具备胜任内部控制工作的知识储备,另一方面,要加强内部控制人员的从业道德教育,使内控人员能够认清自身工作意义,在工作中铁面无私,执纪公允。

4.完善规章制度,创新内控机制

规章制度是构筑内部控制的基本要素,是各项业务应当遵循的标准和程序的总和,也是检查和纠正一切违规问题的依据。高速公路事业单位应该结合自身的特点和法规的有关规定,按照明确权利与责任的原则,设计适合本单位发展的内部控制制度。具体来说,就是明确单位各部门的职责、工作流程和纪律要求,提高工作效率和减少风险。高速公路事业单位的内部控制制度建设并不是永恒不变的,而是随着单位经营管理活动的发展和变化,内部控制过程、方法也要进行相应改变,这就要求时刻注重内部控制制度建设,在建设中遵循“发现问题、解决问题,又发现新问题、解决新问题”的循环过程。同时,内部控制制度建设也不是千篇一律的,要通过分析控制风险来确定控制点,再结合单位自身特点,根据实际情况来选择适宜的内部控制措施。

五、结束语

目前高速公路事业单位在内部控制工作中仍面临诸多困难和挑战,其中有单位自身属性的问题,也有我国高速公路建设发展速度和制度发展速度不匹配的问题。但是,通过不断地深化改革,强化单位内部控制意识,完善控制机制,加强监督与管理,提高从业人员素质等措施,能够进一步完善高速公路事业单位的内部控制,我国高速公路运输事业将迎来更好的明天!


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